Jak wiadomo definicję celu publicznego zawiera przepis art. 6 ugn. Wymieniono w niej obecnie w 13 punktach stany (a raczej przedsięwzięcia), które w rozumieniu ugn są celami publicznymi. Katalog ten nie ma charakteru zamkniętego. Po pierwsze, z samej ugn, a konkretnie z art. 37 ust. 3 ugn można wyprowadzić wniosek, że celami publicznymi są nadto budownictwo mieszkaniowe oraz realizacja urządzeń infrastruktury technicznej. Powyższy przepis stanowi bowiem, że możliwe jest zwolnienie z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych niż wcześniej wymienione. Ponadto na mocy innych ustaw - na zasadzie lex posterior albo lex specialis - możliwe jest dalsze poszerzanie, co wyraźnie zostało przewidziane w art. 6 pkt 10 ugn. Analizując treść 13 punktów art. 6 ugn nie trudno dojść do wniosku, że w rozumieniu ugn celami publicznymi są przedsięwzięcia, których wspólną cechą jest to, iż mają one być podejmowane w interesie publicznym, a więc we wspólnym interesie jakiejś zbiorowości - lokalnej, ponadlokalnej, narodowej, a niekiedy nawet globalnej. Można powiedzieć, że ta myśl przewodnia, nie wyrażona expressis verbis, ale mimo wszystko dość czytelna, nawiązuje generalnie do art. 1 Konstytucji RP, który stanowi, iż Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli. W orzecznictwie niekiedy przyjmowano zawężające rozumienie celu publicznego, wymagając nie tylko, by ich realizacja służyła ogółowi, lecz by realizatorami tych celów były podmioty publiczne (np. NSA w wyroku z dnia 8 listopada 2000 r. I S.A./1986/99, publ. LEX 75560).Ten drugi warunek nie zawsze jest wymagany. Przykładowo publiczne zakłady opieki zdrowotnej mogą być prowadzone jedynie przez podmioty publiczne (art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, Dz.U. Nr 91, poz. 408 ze zm., określanej dalej jako uozoz). Wobec tego słuszna byłaby teza 2 powołanego wyżej wyroku NSA, że: Zamiar prowadzenia szkoły podstawowej lub przedszkola przez zgromadzenie zakonne nie jest celem publicznym, gdyby szkoła ta nie miała mieć statusu szkoły publicznej, co nie jest z góry przesądzone. Natomiast nietrafna była teza pierwsza tego wyroku, gdyż zbyt uogólniona, w której NSA stwierdził, iż: Celami publicznymi są cele, których realizacja służy ogółowi i jest przeznaczona dla zaspokojenia potrzeb powszechnych, a realizatorami tych celów są jednostki organizacyjne lub osoby reprezentujące Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Warunek ten nie jest wymagany natomiast w przypadku budowy dróg publicznych, co widać szczególnie wyraźnie na przykładzie autostrad płatnych, budowanych w systemie koncesyjnym przez prywatne konsorcja albo tzw. urządzeń przesyłowych, co widać szczególnie wyraźnie na przykładzie budowy systemu publicznej telefonii komórkowej, również budowanego przez prywatne konsorcja. W odniesieniu do realizacji tego rodzaju celów publicznych słuszne jest stwierdzenie wyrażone w wyroku NSA z dnia 9 lutego 2002 r. I S.A. 363/99, że: Zgodnie z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami celem publicznym w rozumieniu ustawy jest m.in. budowa i utrzymanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Przy tak sformułowanym zapisie ustawowym dla oceny spełnienia przesłanki „celu publicznego” nie ma znaczenia, kto ten cel realizuje i kto jest jego inwestorem - Skarb Państwa, samorząd terytorialny czy inna osoba prawna. (publ. LEX nr 55777). Ponadto w odniesieniu do realizacji tzw. instalacji przesyłowych przepis art. 124 ust. 2, zawarty przecież w rozdziale ugn zatytułowanym „Wywłaszczanie nieruchomości” wyraźnie stanowi, iż ograniczenie prawa własności, prawa użytkowania wieczystego albo ograniczonego prawa rzeczowego poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie wspomnianych instalacji przesyłowych może zostać udzielone z urzędu, albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej. Również przepis art. 37 ust. 3 ugn wyraźnie stanowi o możliwości realizacji celów publicznych przez podmioty niepubliczne stanowiąc, że możliwe jest zwolnienie z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości przeznaczonych na realizację celów publicznych, jeżeli będą one realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. Można zatem powiedzieć, iż generalnie o publicznym charakterze danego celu decyduje kryterium przedmiotowe. Kryterium podmiotowe ma natomiast znaczenie jedynie wówczas, gdy ustawodawca zastrzegł, iż określone cele publiczne mogą być realizowane wyłącznie przez wszystkie podmioty publiczne albo tylko ściśle określone. Innymi słowy tam, gdzie wkroczyła prywatyzacja realizacji zadań administracji publicznej, cele publiczne mogą realizować podmioty prywatne. Natomiast tam, gdzie prywatyzacja jeszcze nie wkroczyła, zadania publiczne mogą realizować tylko podmioty prywatne. Dla traktowania danego celu jako celu publicznego nie jest również konieczne, by jego realizacja dokonała się ze środków publicznych. Oczywiście ustawodawca może uczynić takie zastrzeżenie. Jednak generalnie nie przepisy obowiązującego prawa nie uprawniają do formułowania takiego wymogu. Można nawet powiedzieć, że przepisy o opłatach adiacenckich prowadzą do wniosku przeciwnego. Przepis art. 148 ust. 4 ugn nakazuje zaliczyć na poczet opłaty adiacenckiej wartość świadczeń wniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości w gotówce lub naturze na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Ustawodawca liczył się więc z tym, iż przypadki takiej partycypacji mają w rzeczywistości miejsce i je usankcjonował. A zatem w świetle art. 6 Ugn dla kwalifikowania jakichś celów jako publicznych jedynym kryterium jest to, czy ich realizacja leży w interesie zbiorowości.
(Opinia o senackim projekcie ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw - druk senacki nr 805 aut. Prof. dr hab. Marek Szewczyk, Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu im. Adama Mickiewicz w Poznaniu )